जातीय संघीयतामा नेपालको बहस

पृष्ठभूमि

माघ महिनाको पहिलो हप्ता, २०६६ । संविधान निर्माणका अन्तर्राष्ट्रिय मान्यता र अनुभव र त्यसबाट नेपालले सिक्नुपर्ने पाठहरूका विषयमा एक स्थानीय संस्थाको अग्रसरतामा Dynamics of Constitution Making in Nepal in Post-Conflict Scenario भन्ने विषयमा काठमाडौँमा तीनदिने गोष्ठी आयोजना गरिएको थियो । उक्त गोष्ठीमा नयाँ संविधान निर्माण र संवैधानिक सुधारमा प्रत्यक्ष वा परोक्ष रूपमा संलग्न विश्वका ३० भन्दा बढी मुलुकका झण्डै ६० जना विज्ञ संविधानविद्हरूको सहभागिता थियो भने संविधान लेखनमा प्रत्यक्ष रूपमा संलग्न सबै राजनीतिक दलका प्राय सबै सदस्यको उल्लेख्य सहभागिता थिया ।

कार्यक्रमको अन्तिम दिन (माघ ३ गते) नेपाली कांग्रेसका नेता मिनेन्द्र रिजालको विशेष अनुरोधमा मैले सीमित अन्तर्राष्ट्रिय विज्ञ र विभिन्न दलका केही नेताहरूका बीच कार्यक्रमस्थल याक एन्ड यती होटको एउटा अलग्गै कोठामा सानो अन्तक्रिया कार्यक्रमको आयोजना गरेको थिएँ । उक्त कार्यक्रममा डा. मिनेन्द्र रिजाल, डा. रामशरण महत, वर्षमान पुन, खिमलाल देवकोटा, अनिल कुमार झा आदि नेताहरू सहभागी थिए भने पोल्याण्ड, जर्मनी, क्यानडा, स्विट्जर्ल्याण्ड, श्रीलंका आदि मुलुकका विज्ञहरूलाई नेपालका राजनीतिज्ञहरूसँग यहाँको संविधान निर्माण प्रक्रियाका विषयमा उनिहरूको टिप्पणी छोटकरीमा प्रस्तुत गर्न आमन्त्रित गरिएको थियो ।

आफ्नो बोल्ने पालो आएपछि पोल्याण्डका पाका संविधानविद् प्राध्यापक  Wictor Osiatynski ले यस्तो टिप्पणी गरे जसको हामी कसैले अनुमान गरेका थिएनौँ । मेरो संझनाले भ्याएसम्म उनका शब्दहरू जस्ताको तस्तै राख्ने प्रयास गर्दैछु :


"It was a pleasure to come to this beautiful country and listen to the debates and discussions related to your constitution-making process. I have read some of the proposals prepared by your Committees (CA Committees) and have listened to the questions and comments which Nepali politicians and others raised during the last three days. After all this, I have come to the conclusion that you don't need a constitutional expert like me, you need a psychologist."

शायद विक्टोरको सल्लाह नमानेकैले नेपालको निरंकुश र केन्द्रीकृत राज्यसंरचनालाई संविधानसभामार्फत लोकतान्त्रिक र विकेन्द्रीत प्रणालीमा रूपान्तरित गर्ने नेपालको सपना तुहिएको छ । यो दूर्भाग्यपूर्ण स्थिति किन आयो भन्ने विषयमा विभिन्न दल वा पक्षका पृथक धारणा होलान् । यद्यपि, राजनीतिक दलहरूले संघीय प्रणालीका विषयमा साझा अवधारणा बनाउन वा पहिचानको विषयलाई प्रभावकारी ढङ्गले सम्बोधन गर्नमा भन्दा यी विषयलाई राजनीतिक दाउपेचको माध्यम बनाउन समय खर्चेकाले नै मुलुकले यो दुर्दशा देख्नुपरेको हो भन्दा अन्यथा नहोला । 

संघीयता र पहिचानको जटिल प्रश्न

पहिचान र संघीयताका सम्बन्धमा नेपालमा गम्भीर र वस्तुपरक छलफल अहिलेसम्म हुनसकेको छैन । कुनै विषयमा सकारात्मक र उपयोगी अन्तर्क्रियामार्फत ठोस समाधानमा पुग्नका लागि अवसर या स्रोतसाधन मात्र पर्याप्त नहुने रहेछन् । विगत ४–५ वर्षमा संघीयताका मूलभूत विषयमा साझा अवधारणा निर्माण होस् भन्ने उद्देश्यले नेपालभित्र र नेपालबाहिर पनि प्रशस्त अन्तर्क्रियाका कार्यक्रमहरू आयोजना भएका छन् । विघटित संविधानसभाका अधिकांश सदस्यले कुनै न कुनै संघीय मुलुक घुमेर त्यहाँको अनुभव प्रत्यक्षरूपमा बुझ्ने मौका पनि नपाएका हैनन् । संविधान लेखनमा प्रत्यक्ष रूपमा संलग्न सभासद् तथा राज्यपुनर्संरचना समितिका सदस्यहरूले त यस्तो अवसर यथेष्ठ पाएका हुन् । यसका अतिरिक्त नागरिक समाजका अगुवा, पत्रकार, विज्ञ आदि धेरैले पनि देशविदेश घुमेर संघीयताका बारेमा अध्ययन गर्ने प्रशस्त अवसर पाएका छन् । यसो भए तापनि नेपालमा संघीयता र अझ जातीय पहिचानसँग यसको सम्बन्धका विषयमा ठोस र सकारात्मक छलफल कहिलै हुन सकेन । सबै छलफलहरू अत्यन्त आत्मकेन्द्रित रहे र सबै तर्कहरूको उपयोग दलगत वा समूहगत उद्देश्य पुरा गर्ने उद्देश्यमा केन्द्रित रहे ।

आजको सन्दर्भमा अझ दुखद् कुरा के छ भने नेपालका महत्वपूर्ण जातीय प्रश्नहरू एक राजनीतिक दलले आफ्नो आफ्नो फाइदाका लागि रणनीतिक रूपमा उपयोग गरिरहेको छ । माओवादीको यो रणनीतिक चालले उसलाई त अब हुने आमनिर्वाचनमा विजयी बनाउला, तर मुलुक राजनीतिक दर्शन र कार्यक्रमबाट विमुख भएर जातीयताको डरलाग्दो र लाजमर्दो दलदलमा भास्सिन लागेको देखिंदैछ । यसका लागि शान्ति र लोकतन्त्रमा विश्वास गर्ने सबैले जातीय पहिचानको मूल मर्मलाई बुझेर राज्यसंरचनामा यसको सम्बोधन कसरी गर्ने भन्ने विषयमा ठोस दृष्टिकोण बनाउन आवश्यक छ ।

यसै उद्देश्यमा केन्द्रीत रहेर आज म पहिचान र संघीयताका विषयमा मेरा सामान्य बुझाईहरू तपाईंमाझ प्रस्तुत गर्द लाग्दैछु । यसका लागि यो लेखमा म जातीय संघीयताका केही आधारभूत पक्ष र विभिन्न मुलुकले यसबाट प्राप्त गरेका अनुभवका विषयमा चर्चा गर्दै नेपालमा जातीय संघीयताको संभावनाका विषयमा आफ्नो दृष्टिकोण प्रस्तुत गर्नेछु । दृष्टिकोण मेरा नितान्त व्यक्तिगत, नेपालका लागि जातीय संघीयता उपयोगी छ छैन भन्ने निर्णय गर्ने जिम्मा भने तपाईं पाठकको ।

परिभाषा

सर्वप्रथम, जातीय संघीयताको यो सामान्य परिभाषालाई हेरौँ । 

“जातीय संघीयता भन्नाले जातीय रूपमा परिभाषित राष्ट्रिय नागरिकता, संविधानमा प्रबन्ध भएअनुरूप जातीय–भाषिक आधारमा आत्मनिर्णयको अधिकार र सबै प्रशासनिक तह र संबन्धित नीतिहरूमा जातीय आधारमा परिभाषित राजनीतिक प्रतिनिधित्व तथा निर्णय प्रक्रियलाई बुझाउँछ ।” 

यो परिभाषालाई सर्सती हेर्दा जातीय संघीयतासँग तीन प्रमुख विषयहरू गाँसिएको देखिन्छ : १) नागरिकताको जातीय परिभाषा, २) जातीय आधारमा आत्मनिर्णयको अधिकार, र ३) नीतिनिर्माणमा जातीय आधारमा प्रतिनिधित्वको प्रबन्ध । तलका केही अनुच्छेदमा यी विषयहरूको छोटो चर्चा गर्न चाहान्छु ।

१. नगरिकताको जातीय परिभाषा

नागरिकताको जातीय परिभाषा भन्नाले हरेक नागरिकको जातीय आधारमा परिभाषा तथा वर्गीकरण भन्ने बुझ्नुपर्छ  । जातीय संघीयता भएका मुलुक (विशेषगरी इथियोपिया र नाइजेरिया)मा सबै जातिहरूलाई आ–आफ्नो जातीय पहिचान पभिाषित हुने प्रकारको राष्ट्रिय नागरिकताको अधिकार छ । यसो गर्नुका पछाडि दुई प्रमुख उद्देश्य रहेको देखिन्छ : १) जातीय पहिचानको सम्मान गर्ने र २) जातीय आधारमा नागरिक अधिकारहरू उपलब्ध गराउने । नाइजेरियाको उदाहरण लिने हो भने, त्यहाँका सबै राज्यहरूमा जातीय पहिचानका आधारमा नागरिक अधिकारको व्याख्या गरिएको छ जसअनुसार निश्चित जातीय समूहका मानिसहरूले निश्चित अधिकारहरू सम्बन्धित राज्य/प्रदेशबाट मात्र प्राप्त गर्न सक्छन् । नाइजेरियामा विभिन्न जातीय समूहहरूलाई “इन्डिजेन” (आदिवासी) र “सेटलर” (बसाई सरी आएका) भनि परिभाषित गरिएको छ जसका आधारमा विभिन्न जातीय समूहहरूले विभिन्न प्रदेशमा प्राप्त गर्ने अधिकारको मात्रा र प्रकृति पृथक हुने गर्छ ।

२. आत्मनिर्णयको अधिकार

आत्मनिर्णयको अधिकार मूलत परिभाषाको विषय हो । यसको सर्वस्वीकार्य परिभाषा छैन । आत्मनिर्णयको अधिकारको व्याख्या मूलत तीन पृथक सन्दर्भलाई आधार मानेर गर्ने गरिएको छ :

१) उपनिवेशवादको अन्त्यका सन्दर्भमा आत्मनिर्णयको अधिकारले हरेक मुलुकका नागरिकमा अन्तर्निहित स्वशासनको अधिकारलाई जनाउँछ । उदाहरणका लागि भारतीयहरूले बेलायती उपनिवेशसँग आत्मनिर्णयको अधिकारको लडाईं लडे र विजय प्राप्त गरे । यो परिभाषाले आत्मनिर्णयको अधिकारलाई कुनै समूहविशेषको नभई समग्र जनसंख्याको सामूहिक अधिकारका रूपमा व्याख्या गरेको छ ।

२) अन्तर्राष्ट्रिय श्रम सँगठनको परिभाषा (ILO Convention 169 जसलाई जातीय संघीयताका पक्षधरहरूले ‘आत्मनिर्णयको अधिकार’को व्याख्याको प्रमुख आधार मान्ने गर्छन्) ले यस अधिकारलाई आदिवासी/जनजाति समूहका सदस्य तथा उनिहरूका संस्था, सम्पत्ति, श्रम, संस्कृति र वातावरण सुरक्षित राख्न पाउने अधिकार र यस सम्बन्धी नीतिनिर्माणमा सहभागी हुनपाउने अधिकारका रूपमा व्याख्या गरेको छ ।

३.) संघीयताका सन्दर्भमा केही संघीय मुलुकले त्यस मुलुकभित्रका जात-जातिहरूलाई प्रदान गर्ने अधिकारको परिभाषाका लागि आत्मनिर्णयको अधिकार भन्ने शब्दावलीको प्रयोग गरेका छन् । उदाहरणका लागि इथियोपियाको संविधानको धारा ३९ मा “इथियोपियाका सबै राष्ट्र, जाति वा जनतामा टुक्रेर जानेसम्मको निर्वाध आत्मनिर्णयको अधिकार छ ।” भन्ने उल्लेख गरिएको छ ।

यस प्रसँगमा उल्लेख्य के छ भने इथियोपियाबाहेक संसारका कुनै पनि संघीय मुलुकले संघीय एकाइ वा त्यस एकाइका जाति विशेषको विशिष्ट अधिकारका रूपमा ‘आत्मनिर्णयको अधिकार’ शब्दावली प्रयोग गरेका छैनन् । विभिन्न संघीय मुलुकमा अल्पसंख्यक, आदिवासी वा जनजातिका अधिकारको संरक्षणका लागि  ILO Convention 169 को भावनाअनुरूप आत्मनिर्णयको अधिकारका प्रबन्धहरू गरिएका छन्, तर संघीय एकाईका अधिकारको व्याख्या गर्ने क्रममा आत्मनिर्णयको अधिकारको प्रबन्ध इथियोपियामा मात्र भएको देख्न सकिन्छ ।

३. नीतिनिर्माणमा जातीय आधारमा प्रतिनिधित्वको प्रबन्ध

सीमान्तिकृत तथा विकासका हिसाबले पिछडिएका जाति वा समूहलाई राजनीतिक निर्णय प्रक्रियामा सहभागी गराउनका लागि विभिन्न मुलुकले विभिन्न उपायहरू अवलम्बन गरेका छन् । विशेष गरी सन् १९६० र १९७० का दशकमा दक्षिण अमेरिकी मुलुकहरू र अस्ट्रेलियामा आदिवासी समूहको सीमान्तीकरणको अन्त्यका लागि राजनीतिक निर्णय प्रक्रियामा यस्ता समूहलाई विशेष आरक्षण तथा अधिकारहरू प्रदान गर्ने उद्देश्यले नीतिनिर्माणमा जातीय प्रतिनिधित्वको उपाय अपनाइएको थियो । यस क्रममा केन्द्रीय, उपराष्ट्रिय र स्थानीय तहको निर्णय प्रक्रियामा सीमान्तिकृत तथा अल्पसंख्यक आदिवासीको सहभागितालाई संवैधानिक तथा कानूनी सुनिश्चितता प्रदान गरिएको पाइन्छ । तर, नेपालमा प्रयोग भइरहेको ‘अग्राधिकार’को अवधारणाभन्दा फरक यस प्रबन्धका निम्न विशेषताहरू रहेका देखिन्छन् :

क) जातीय प्रतिनिधित्वलाई शासकीय सुधारको उपायका रूपमा बुझ्ने गरिन्छ न कि कुनै जातिको विशिष्ट अधिकारका रूपमा ।

ख) राजनीतिक प्रतिनिधित्वको सान्दर्भिकता विशेष क्षेत्रहरू (जस्तै, सम्बन्धित क्षेत्रका प्राकृतिक स्रोतसाधनको उपयोग/परिचालन, सांस्कृतिक अधिकार, समूहविशेषका आर्थिक–सामाजिक चुनौति, आदि)सँग गाँसिएको हुन्छ न कि सम्पूर्ण तहको नीति निर्माण प्रक्रियासँग ।

ग) सीमान्तिकृत समूहको प्रतिनिधित्व सुनिश्चित गर्ने क्रममा सम्बन्धित समूहको नेतृत्वलाई अनिवार्य सर्त बनाइएको हुन्न ।

हाम्रो अस्पष्टता

नेपालमा संघीयता, पहिचान, जातीय संघीयता, आत्मनिर्णयको अधिकार, अग्राधिकार आदि ठूलाठूला विषयमा बहस नभएको हैन । तर, दुर्भाग्यबस हामी ती शब्दसँग गाँसिएका अवधारणा र तिनको व्यवहारिक अनुभवका विषयमा सतहमा आधारित भएर छलफल गरिरहेका छैनौँ । धेरैजसौ तर्कहरू व्यक्तिगत अपेक्षा र निहित स्वार्थबाट निर्देशित देखिन्छन् । त्यसैले संघीयता वा पहिचानका विषयमा गरिने छलफल सुन्दा बादलको आकारका विषयमा वादविवाद गरेजस्तो मात्र लाग्छ ।

उदाहरणका लागि हामी ‘पहिचानमा आधारित संघीयता’ वा ‘एकल पहिचान’ भनिरहेका छौँ र यसको माग गर्नेहरूले एकल जातीय पहिचानमा आधारित संघीयतालाई जातीय संघीयता भन्न नमिल्ने तर्क गरिरहेका छन् । यो सोझासिधा जनतालाई शब्दजालको सहायताले झुक्याउने चालबाजी मात्र हो । अर्को आश्चार्य लाग्दो कुरा के पनि छ भने पहिचानमा आधारित संघीयताको माग गर्नेहरूले नागरिकताको जातीय परिभाषा,  आत्मनिर्णयको अधिकार र राजनीतिक प्रतिनिधित्व वा अग्राधिकार सबैको माग गरेका छन् तर उनीहरू यसलाई 'जातीय संघीयता' मान्न भने तयार छैनन् । यसरी हेर्दा माओवादी दलका नेता र आदिवासी/जनजातिका प्रतिनिधिले बुझेर होस् वा नबुझेर नेपालमा विभिन्न नाम र बहानामा जातीय संघीयता भित्र्याउने प्रयत्न गरिरहेको प्रस्टै देख्न सकिन्छ ।

किन  घातक छ नेपालका लागि जातीय संघीयता

यस विषयमा म बढी चर्चा गर्न चाहन्न । संघीय प्रणालीलाई जातीय आधारमा निर्माण गर्ने विश्वका सीमित मुलुकहरूको भोगाई हाम्रा लागि पर्याप्त छ । भारत र दक्षिण अफ्रिका यस्ता दुई मुलुक हुन् जसले जातीय पहिचानको प्रश्नलाई संघीयतामार्फत  सम्बोधन गर्ने प्रक्रियामा उल्लेख्य सफलता हात पारेका छन् । तर, रोचक पक्ष के छ भने दुबै मुलुकले न त आफ्नो व्यवस्थालाई संघीयता भनेर परिभाषित गरेका छन् न त उनिहरूले जातीय पहिचानको नागरिकता, आत्मनिर्णयको अधिकार र अग्राधिकार जस्ता प्रबन्धलाई मान्यता दिएका छन् । अफ्रिकी मुलुक इथियोपिया र नाइजेरियाले विगतका क्रुर सैनिक शासकहरूले आफ्नो नीहित स्वार्थ का लागि फैलाएको जातीय विद्वेश र विभाजनलाई व्यवस्थापन गर्न र मुलुक विखण्डन हुनबाट जोगाउन जातीय संघीयताको उपाय अपनाएका थिए । तर ती मुलुकले संघीयताको जातीय रंग कै कारण आज अनावश्यक द्वन्द्व र अराजकताको सामना गर्नुपरेको छ । यही संभावनालाई ध्यान दिँदै हालै अर्को अफ्रिकी मुलुक केन्याले संघीयकरणको प्रक्रियालाई अन्त्य गरेर पुनः एकात्मक प्रणालीमा फर्केको उदाहरण पनि छ ।

विभिन्न जातजातिहरूबीच गहीरो सामाजिक, आर्थिक तथा सांस्कृतिक सम्बन्ध भएको; कुनै पनि जाति सामाजिक वा आर्थिक रूपमा अरू जातिभन्दा अलग्गै अस्तित्वमा नरहेको; र कुनै पनि जाति उल्लेख्य रूपमा आफ्नो ऐतिहासिक थातथलोमा बसोबास नगरिरहेको हाम्रो परिस्थितिमा सीमान्तीकरण र भेदभावको समस्यालाई आधार बनाएर "जातीय संघीयता (वा पहिचानमा आधारित संघीयता) चाहिन्छ" भन्नु सरासर गलत छ ।

आफ्नै कुरा

१. जातीय पहिचान हरेक समूहका लागि महत्वपूर्ण हुन्छ । यतिमात्र हैन, जातीय तथा भाषिक पहिचानको सम्मान देश र समाजको उन्नतिको आधार हुनसक्छ र भइरहेका उदाहरण छन् । जातीय तथा सांस्कृतिक विविधताको सम्मान भएका मुलुकमा मात्र विकास र लोकतन्त्र फस्टाएका छन् । जातीय विविधतालाई चुनौती वा समस्याका रूपमा भन्दा अवसरका रूपमा लिनसके हामी सबै लाभान्वित हुनसक्छौँ ।

२. सीमान्तिकृत जातीय समूहहरूलाई विशेष अधिकार र अवसर प्रदान गर्ने कुरामा कसैले अवरोध गर्नु हुँदैन । नेपालको राज्यसंरचनामा रहेका विभिन्न कमीकमजोरीका कारण यहाँका आदिवासी/जनजाति समूह सीमान्तीकरण र भेदभावबाट पिडित भएका छन् । राज्यपुनर्संरचनाका क्रममा उनीहरूमाथि राज्यले विगतमा गरेको भेदभावको उचित क्षतिपूर्ति पनि हुनुपर्छ । यद्यपि, यसका हाम्रा नीतिनियम र कार्यक्रमहरू पूर्वाग्रही नभई भविष्यउन्मुख हुन आवश्यक छ । पूर्वाग्रहले अनावश्यक द्वन्द्व निम्त्याउन सक्छ भने भविष्यउन्मुख सकारात्मक सोचले हामीलाई चाहिएको लोकतन्त्र र विकासलाई संस्थागत गर्न सहयोग गर्छ ।

३. हामीले जातीयताको आधारमा संघीय संरचना बनाउने विश्वका मुलुकहरू इथियोपिया र नाइजेरियाबाट पाठ सिक्नैपर्छ : संघीयताको आधार जातीय विविधतालाई बनाउने भूल गर्नु हुँदैन । जातीय विभेदसँग सम्बन्धित सबै समस्याको समाधान तथा जातीय पहिचानको सुनिश्चितताका लागि प्रशस्त कानूनी र संवैधानिक उपाय छन् । जातीय संघीयता हाम्रा लागि समाधान हैन, बरु  भयंकर समस्या हो जसको समाधान हामी आफैसँग नहुन पनि सक्छ । उदाहरणका लागि नाइजेरियामा जातीय संघीयता भएर पनि त्यहाँका अल्पसंख्यक जातीय समूहहरू नाइजेरियाको प्राकृतिक स्रोत (मुख्यगरी, पेट्रोलियम पदार्थ ) माथिको अधिकारबाट विमुखमात्र छैनन् जातीय द्वन्द्वको खतराबाट सधैँ ग्रसित पनि छन् ।

४. जातीयता वा जातीय पहिचानलाई अल्पकालिन राजनीतिक दाउपेचका लागि उपयोग गर्ने प्रवृत्तिले समाज र राष्ट्रमा बिखण्डन ल्याउने संभावना हुन्छ । यदि माओवादी पार्टी जातीय मुद्दालाई हतियार बनाएर नै राष्ट्रिय राजनीतिमा आफ्नो बर्चस्व कायम राख्न उद्दत रहने हो भने हाम्रो मुलुकको अवस्था विगतको सशस्त्र द्वन्द्वको अवस्थाभन्दा खराब हुने संभावना छ । यसका लागि नागरिक समाज, बुद्दिजीवि, पेशागत समूह सबैले जातीय प्रश्नको सकारात्मक सम्बोधन खोज्दै सामाजिक र सामुदायिक सद्भाव कायम गर्नमा ध्यान केन्द्रित गर्नुपर्ने हुन्छ ।